در حال حاضر حدود 60 درصد از جمعیت کشور در شهرها زندگی میکنند، از این رو توجه به موضوعات، مسائل و مشکلات شهرها و شهرنشینها از مواردی است که باید مدنظر سیاستگزاران قرار گیرد. لذا بازخوانی قانون برنامه پنجم توسعه در مباحث مدیریت شهری میتواند نشاندهنده چگونگی توجه به ضرورتهای شهرنشینان ایرانی باشد.
طبق بررسی انجام شده در قانون برنامه پنجم، 23 ماده مربوط به مدیریت شهری و شهرداری شناسایی گردید که با توجه به شرح وظایف و مأموریت های شهرداریها، طبق محورهای اصلی ذیل دسته بندی و ارائه می گردد:
هویت اسلامی و اماکن زیارتی
طبق ماده 12 قانون برنامه پنجم، دولت به منظور تعمیق ارزشها، باورها و فرهنگ مبتنی بر هویت اسلامی و ترویج سیره و سنت اهل بیت علیهمالسلام و استفاده بهینه از ظرفیت معنوی اماکن زیارتی به ویژه در شهرهای مقدس مشهد، قم و شیراز موظف به شناسایی دقیق نیازها و مشکلات زائرین، برنامهریزی و تدوین ساز و کارهای لازم جهت ساماندهی امور زائرین و تأمین زیرساختهای لازم از طریق حمایت از شهرداریها و بخشهای غیردولتی گردیده است.
درآمدهای شهرداری
نبود درآمدهای پایدار برای شهرداریها یکی از موارد مهمی است که همیشه شهرداران کشور از آن گلایهمند بودهاند. تصویب قانون مالی شهرداریها در دهه 60 از سوی مجلس انجام گرفته است اما متاسفانه پس از نزدیک به 20 سال هنوز لایحهای مبنی بر این موضوع ارائه نشده و این موضوع مسکوت مانده است.
در قانون برنامه پنجم بحث درآمد شهرداری ها در چند ماده مورد اشاره قرار گرفته است که در ذیل به آن اشاره می گردد:
- یکی از مهمترین مواد برنامه پنجم توسعه که میتواند درآمدهای پایدار شهرداریهای کشور را ارتقا دهد، ماده 117 است که در آن سهم شهرداریها در پایان این برنامه به 3 درصد به عنوان عوارض میرسد.
- در بند (د) الحاقی به ماده 39 آمده است: معافیت افراد تحت پوشش سازمانها و نهادهای حمایتی از پرداخت هزینههای صدور پروانه ساختمانی، عوارض شهرداری و هزینههای انشعاب آب، فاضلاب، برق و گاز برای کلیه واحدهای مسکونی اختصاص یافته بهآنها فقط برای یکبار.
- در ماده 123 قانون ذکر شده است که «عوارض وصولی ارزش افزوده و عوارض آلودگی واحدهای تولیدی موضوع بند (الف) و تبصره (1) ماده (38) قانون مالیات بر ارزش افزوده در هر شهرستان به نسبت جمعیت بین شهرداریها و دهیاریهای همان شهرستان توزیع میگردد».
- همچنین در ماده 174 شوراهای اسلامی و شهرداریها موظف شدهاند تا پایان سال برنامه نسبت به تدوین نظام درآمدهای پایدار شهرداری ها با اعمال سیاستهایی از قبیل کاهش نرخ عوارض صدور پروانه ساختمانی و تعیین سهم شهروندان در تامین هزینههای خدماتی عمومی و شهری، نگهداری، نوسازی و عمران شهری اقدام کنند. تبدیل عوارض موضوع درآمد شهرداریها از عوارض املاک بهعوارض ناشی از مصرف و خدمات، تقویت سازوکارهای مدیریت و نظارت بر هزینهکرد شهرداری و برونسپاری وظایف قابل واگذاری و هدایت بودجه شهرداریها از دیگر مفاد این ماده به شمار میآید.
- در ماده 175 در جهت ایجاد درآمد پایدار برای شهرداریها، سازمان امور مالیاتی موظف به ارائه اطلاعات درآمد مشمول مالیات مشاغل در حدود مقرر در قوانین مرتبط با شهرداریها شده است.
- تبصره ذیل ماده 181 برنامه پنجم، هرگونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداریها توسط دولت و قوانین مصوب را منوط به تأمین آن از بودجه عمومی سالانه کشور دانسته است. در غیر این صورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری، ممنوع است.
- همچنین ماده 82 برنامه پنجم توسعه استفاده از تسهیلات خارجی (فاینانس) را هم چون برنامه سوم و چهارم برای شهرداریها مجاز میداند. همچنین در بند ج ماده 82 آمده است: بانک های تجاری و تخصصی مجازند بدون تضمین دولت، نسبت بهتامین مالی طرحهای سرمایهگذاری بخشهای غیردولتی و شهرداری ها از منابع بینالمللی اقدام کنند.
مجوز و صدور پروانه
- طبق ماده 62 قانون، شهرداری موظف است در کلیه مواردی که فعالیت اشخاص حقیقی و حقوقی منوط به أخذ مجوز اعم از گواهی، پروانه، جواز، استعلام یا موافقت و موارد مشابه آن است، حداکثر مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون، نوع مجوز و فعالیت مربوط و نیز مبانی قانونی موکول بودن فعالیت به أخذ مجوز و همچنین شیوه صدور، تمدید، لغو و سایر مقررات ناظر بر آن را رسماً به کارگروهی متشکل از معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهور، معاونت حقوقی رئیسجمهور، وزراء امور اقتصادی و دارائی، کار و امور اجتماعی و دادگستری و نیز سه نفر از نمایندگان مجلس از کمیسیون برنامه و بودجه، کمیسیون اصل نود قانون اساسی و کمیسیون اقتصادی به عنوان ناظر اعلام نمایند.
کارگروه موظف است ظرف شش ماه پس از اتمام مهلت فوق ضمن بررسی وجاهت قانونی آنها با رویکرد تسهیل، تسریع، کاهش هزینه صدور و تمدید مجوز و هماهنگی دستگاههای مختلف و حذف مجوزهای غیرضرور و اصلاح یا جایگزینی شیوه تنظیم مقررات هر نوع فعالیت و بازرسی نوبهای برای احراز مراعات آن مقررات به جای شیوه موکول بودن فعالیت به اخذ مجوز، نسبت به ابلاغ دستورالعمل مشتمل بر بازنگری و تسهیل و اصلاح و جایگزینی روشها، تجمیع مجوزها و لغو مجوزهای غیرضروری در چهارچوب ضوابط قانونی برای هر نوع فعالیت پس از تأیید رئیسجمهور اقدام نماید. این دستورالعمل جایگزین دستورالعملها و روشهای اجرائی لغو یا اصلاح شده به موجب این ماده محسوب میشود و برای شهرداری ها لازمالاجراء است.
تغییر یا اصلاح احکام قوانین مربوط به مجوزها و موارد مشمول این ماده با تصویب مجلس شورای اسلامی است.
علاوه بر این طبق تبصره 2 ماده مذکور، مفاد این حکم علاوه بر مجوزها شامل کلیه خدمات و فعالیتهای شهرداری تهران و کلان شهرها، نیز خواهد بود.
- همچنین طبق بند دال ماده 39، افراد تحت پوشش سازمانها و نهادهای حمایتی از پرداخت هزینههای صدور پروانه ساختمانی، عوارض شهرداری و هزینههای انشعاب آب، فاضلاب، برق و گاز برای کلیه واحدهای مسکونی اختصاص یافته به آنها فقط برای یک بار، معاف می باشند.
مدیریت واحد شهری
طبق ماده173 دولت مجاز است در طول برنامه نسبت به تهیه برنامه جامع مدیریت شهری بهمنظور دستیابی به ساختار مناسب و مدیریت هماهنگ و یکپارچه شهری در محدوده و حریم شهرها، با رویکرد تحقق توسعة پایدار شهرها، تمرکز مدیریت از طریق واگذاری وظایف و تصدیهای دستگاههای دولتی به بخشهای خصوصی و تعاونی و شهرداریها، بازنگری و بهروزرسانی قوانین و مقررات شهرداریها و ارتقاء جایگاه شهرداریها و اتحادیه آنها اقدام قانونی بهعملآورد.
با اینکه موضوع مدیریت واحد شهری در ماده 136برنامه سوم و ماده 137 برنامه چهارم توسعه قید شده بود، باید در برنامه پنجم توسعه پررنگتر مطرح میشد نه اینکه دولت تنها مجاز به تهیه نظام مدیریت یکپارچه شهری شود. در واقع پیش بینی می شود با این ماده قانونی، مدیریت واحد شهری به صورت تعلیق درآید. در صورتی که طبق قانون باید تصدیگریهای دولت کاهش یابد، ضمن اینکه با نبود مدیریت واحد شهری هزینههای گزافی به کشور وارد میشود.
کمربند سبز
- توسعه فضای سبز یکی از مهمترین مواردی است که در کلان شهرها میتواند موجب لطافت هوا و کاهش آلودگی شود. بر این اساس، طبق بند (ج) ماده 147 برنامه پنجم توسعه سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری به نمایندگی از وزارت جهادکشاورزی موظف شده است ظرف مدت یکسال اول برنامه بدون رعایت تشریفات، مناقصه، مدیریت، احداث، نگهداری، توسعه و بهره برداری پارک های جنگلی و مراتع قابل درختکاری، نهالستان های متروکه و اراضی واقع در کاربری های سبز و کمربند سبز شهر را در محدوده و حریم شهرها با حفظ مالکیت دولت بدون دریافت حقوق مالکانه به شهرداری مربوط به منظور توسعه فضای سبز و استفاده بهینه واگذار نماید.
- همچنین طبق بند دال ماده 172 طراحی و ایجاد کمربند سبز در اطراف مراکز جمعیتی حاشیه نشین باید از طریق منابع دولتی توسط شهرداریها انجام گیرد.
پسماندهای شهری
در کنار واگذاری کمربند سبز به شهرداریها در بند الف ماده 193 شهرداریها موظف شدهاند تا پایان سال چهارم برنامه، پسماندهای شهرها را با روشهای نوین و فناوریهای جدید با اولویت روشهای ارگانیک از قبیل ورمی کمپوست بازیافت نمایند. از سال پایانی برنامه هرگونه دفن پسماند در این گونه شهرها مطلقاً ممنوع است.
مقررات ملی ساختمان
الزام درج مقررات ملی ساختمان در پروانه ساختمانها به منظور مقاوم سازی ساختمانها و اصلاح الگوی مصرف به ویژه مصرف انرژی در بخش ساختمان و مسکن از دیگر مواردی است که شهرداری ها موظف به اجرای آن شدهاند. چنانچه در بند (الف) ماده 168 برنامه پنجم توسعه آمده است: شهرداریها مکلفند نسبت به درج الزام مقررات ملی ساختمان در پروانههای ساختمانی اقدام نمایند. صدور پایان کار برای واحدهای احداث شده بر مبنای این پروانهها، منوط به رعایت کامل این مقررات است.
ترویج الگوی معماری اسلامی- ایرانی
از دیگر موارد در برنامه پنجم توسعه ترویج الگوی معماری اسلامی ـ ایرانی در شهرها است که نسبت به آن تأکید شده است. البته بر طبق بند الف ماده 169، شورای عالی شهرسازی و معماری موظف به تشکیل کارگروهی به این منظور شده است و شوراهای اسلامی شهرها و شهرداریها و کلیه مالکان و سازندگان موظف بهاجرای آن است.
ضمن اینکه در بند (ب) این ماده، تهیه و تدوین طرح های مناسب سازی ساختمان ها و فضاهای شهری و روستایی برای معلولین جسمی و حرکتی بر عهده شورای عالی شهرسازی و معماری گذاشته شده است.
بافت های فرسوده
ماده 171 قانون برنامه پنجم موضوع بافت های فرسوده را در دستور کار قرار داده است. طبق بند الف این ماده، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مکلف است نسبت به احصاء مناطق ویژه نیازمند بهسازی و نوسازی در بافتهای فرسوده و دستهبندی طرحهای واقع در این مناطق، با اولویت:
1ـ طرحهایی که به دلیل وجود منافع عمومی، اجرای به موقع آنها ضروری است.
2ـ طرحهایی که از طریق تدوین ضوابط و مقررات و مشارکت مردم و حمایت دولت، شهرداریها و دهیاریها به مرور زمان قابل انجام است، اقدام نماید.
همچنین طبق بند دال این ماده، وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداری ها موظفند هر سال در طول برنامه حداقل 10 درصد از بافتهای فرسوده شهری را احیا و بازسازی نمایند که تسهیلات و بودجه مورد نیاز همه ساله با پیشنهاد وزارت مسکن و شهرسازی در بودجه عمومی پیش بینی و در اختیار وزارت مسکن و شهرسازی و شهرداریها یا مجریان طرحهای نوسازی با معرفی شهرداری قرار خواهدگرفت.
یکی از سیاستهای دولت در بخش مسکن که مورد انتقاد کارشناسان و متخصصان در حوزه مسکن قرار گرفته، ساخت مسکن مهر در مناطقی دور از شهرها است که تأمین خدماتی مانند برق رسانی، آب رسانی و همچنین خدمات شهری را برای آنها با مشکل روبرو کرده است. از همینرو در تبصره ذیل بند دال ماده 171، دولت ملزم شده است حداقل 50 درصد از منابع، اعتبارات و تسهیلات اعطایی برای بخش مسکن اعم از طرح های مسکن مهر، مسکن جانبازان و نیازمندان و مانند آن را به اجرای طرح های مذکور در محدوده بافتهای فرسوده شهری اختصاص دهد.
حاشیه نشینی
طبق ماده 172 برنامه پنجم، دولت موظف شده است به منظور ارتقاء شرایط محیطی پایدار و فراگیر ساکنان مناطق حاشیه نشین از مزایای شهرنشینی و پیش نگری و پیشگیری از ایجاد سکونتگاههای غیرمجاز، اقدامات زیر را انجام دهد:
الف- سامانبخشی مناطق حاشیهنشین تعیینشده توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران از طریق تدوین و اجرای ساز و کارهای حقوقی، مالی و فرهنگی و توانمندسازی ساکنان بافتهای واقع در داخل محدودههای شهری با مشارکت آنها، در چهارچوب «سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاههای غیرمجاز» و ایجاد شهرکهای اقماری برای اسکان جمعیت مهاجر.
ب- وضع مقررات بازدارنده و اعمال ممنوعیت ارائه کلیه خدمات زیربنایی به ساخت و سازهای غیرمجاز خارج از محدوده شهرها و روستاها و تخریب آنها با همکاری قوه قضائیه
ج- تهیه و اجرای طرح هادی برای روستاهای واقع در حریم کلان شهرها با رویکرد کنترل محدوده روستاهای مذکور در حد رشد طبیعی آنها
د- طراحی و ایجاد کمربند سبز در اطراف مراکز جمعیتی از طریق منابع دولتی توسط شهرداریها
تبدیل شهرداری از یک سازمان خدماتی به یک نهاد اجتماعی
یکی از رویکردهای جدید، تبدیل شهرداری از یک سازمان خدماتی به یک نهاد اجتماعی است که در بند هـ ماده 211 قانون برنامه پنجم توسعه مورد تایید قرار گرفته است. بهگونهای که نهادهای مختلف همانند شهرداری ها مکلف شدهاند در چهارچوب وظایف خود همکاری لازم را با قوه قضاییه در اجرای برنامه های پیشگیری از وقوع جرم معمول دارند.
در ماده 227 نیز شهرداری مکلف به مشارکت با دولت در زمینه تهیه و تدوین «سند ملی امنیت بانوان و کودکان در روابط اجتماعی» شناخته شده است.
منابع انسانی و تأمین نیرو
منابع انسانی یکی از سرمایه های اصلی هر سازمان به شمار می رود و هزینه های خاص خود را می طلبد. اما تأمین نیرو برای شهرداری ها از طریق مشمولان وظیفه، یکی از راهکارهای مناسبی است که در برنامه پنجم نیز مورد توجه قرار گرفته است. در ماده 200 برنامه پنجم آمده است که «در زمان صلح با تأیید ستاد کل نیروهای مسلح، قسمتی از نیاز دولت، شهرداریها و دهیاریها به نیروی انسانی با استفاده از خدمت مشمولان وظیفه مشروط به عـدم ورود آسیـب به آمادگـی رزمی کشور و پس از گـذراندن دوره آموزش نظامی تأمین میگردد. نیاز دولت، شهرداریها و دهیاریها از طریق وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح به ستاد کل اعلام میشود.
استحقاقی در دوره خدمت از محل اعتبارات دستگاه مربوطه تأمین میگردد. میزان دریافتی این قبیل افراد نباید در مجموع از حد مقرر در قوانین نیروهای مسلح تجاوز نماید».
محیط زیست
طبق ماده 187 به دولت اجازه داده شده است که به منظور حفاظت، احیاء و بهرهبرداری پایدار از محیط زیست، منابع طبیعی و تنوع زیستی حداکثر تا پایان سال دوم برنامه نسبت به تدوین و اجرای برنامه مدیریت یکپارچه زیست بومی و برنامه عملیاتی حفاظت و بهرهبرداری پایدار از تنوع زیستی زیست بومهای حساس و شکننده کشور، اصلاح اساسنامه « صندوق ملی محیط زیست» و ... اقدامات لازم را به عمل آورد و شهرداری ها موظف شده اند که برای تحقق مفاد این ماده همکاری کامل را با دولت داشته باشند.